何俊傑先生 香港社會服務聯會 社會房屋共享計劃項目總監

陳子晴女士 香港社會服務聯會 社會房屋共享計劃項目主任

社會房屋在香港的發展正如火如荼。過去兩年多,香港社會服務聯會積極統籌及推動社會房屋的發展,先後開發「社會房屋共享計劃」和「組合社會房屋計劃」,為基層住戶提供過渡性社會房屋。前者主要接收並翻新發展商及公營機構的閒置單位,現提供逾350多個單位;後者則租用發展商及政府的閒置土地(至現時已接收三塊土地),興建組合社會房屋,並著力在未來兩年提供近400個單位。這些先導計劃促使政府大力推動過渡性房屋,並承諾在三年內提供1.5萬個單位;更多地產商亦願意提供土地予社福機構,發展過渡性社會房屋,幫助更多有需要的家庭。

面對新增的土地,如何能有效選取、分配及管理土地,以持續發展由民間主導的社會房屋,增加可負擔房屋的選擇?歐美國家在民間主導的模式下,發展出社區土地信託平台,它是一間跨界別的非牟利機構,負責買地或租地,並聯同社會房企或獨自興建可負擔房屋及社區。她的特點是將地價及房價分開,減低房價受炒賣及外圍經濟因素影響。這次,我們介紹加拿大的社區土地信託,讓我們構想未來的社會房屋發展。 

加拿大的社區土地信託模式

加國在九零年代曾停止發展可負擔房屋,讓私人發展項目主導,結果樓價與收入的升幅脫節,許多市民面對住屋困難。當地非政府機構、公益金融機構及不同專業團體嘗試自救,利用創新方法應對日益嚴重的房屋問題,例如搜羅可用的私人物業改為社會房屋,可是樓價太貴,他們在購入這類單位時遇上不少困難,導致社房發展裹足不前。

及後,温哥華市政府意識到房屋問題的嚴重性,決定成立專責小組,以象徵式租金及長期契約租出六塊土地興建社會房屋及合作社房屋,促成社會房企聯合起來,利用社區土地信託的模式向政府申請使用其中幾塊土地。温哥華社區土地信託基金(簡稱:基金)就是由卑詩省房屋合作社聯盟 (Co-op Housing Federation of BC (CHF BC))孕育而成,她與聯盟內的房企合作,發展不同的房屋項目,並以可負擔的租金租予中低收入家庭。 

這間土地信託基金是一間非牟利及跨界別組織,成員包括社會房企、房屋合作社及當地的居民組織,基金負責向市政府或發展商租或買地,並在單位建成後交由服務機構營運。基金主要職責是興建可負擔房屋、管理土地及維持各項目收支平衡,減低當中的風險等;營運機構則負責編配單位,管理物業及提供社會服務予住戶。部分營運機構亦會參與興建社會房屋,視乎機構能力而定。

温哥華社區土地信託基金基本架構

 圖一:温哥華社區土地信託基金基本架構

 項目財務互補

土地信託基金從不同渠道集結資金,除政府資助外,亦向信用合作社借貸,應用在項目的前期工作及處理現金流問題。另外,基金營運須自負盈虧,所以她以單一地約承租多塊土地,除了有利於融資、按揭貸款外,更重要是可一併管理、利用較高租金的項目補貼資助項目,維持整體財政的可持續性。基金計劃在不同地點提供不同類型的可負擔房屋,單位的租金水平由最低以市價23%租予正接受生活津貼的住戶,至最高以市價80%租予中等收入住戶,確保不同收入水平的住戶均有機會受惠。由於地契租期較長,項目可作長遠營運,故基金會在扣除營運成本及償還貸款後,將盈利用於開展新的項目,或向租戶減租,增加可負擔性。

信託平台減低風險

套用到香港的情況,現時的過渡性房屋計劃主要針對私人閒置用地或官方非住宅用地,社區土地信託作為一個跨界別平台,在租用土地前會較小心評估土地的可行性,不會受房屋數量的壓力而忽略居住質素及項目對鄰近社區及環境的影響。此外,平台可統一申請或借用政府及發展商的土地,大大減省行政程序的時間,然後按地區、大小等分配。

在項目分配上,社區土地信託會邀請跨界別專業人士組成評審委員會,無論是有經驗或有興趣加入社會房屋運動的社福機構或社企,均可就新項目提交服務營運建議書。參考現時發展商與服務機構合作的土地發展模式,發展商已不只考慮單位的供應量,還顧及到社會服務的配套,例如推動健康發展指數、社區廚房、託兒服務、就業培訓等。公平及透明的土地分配機制更可保證項目管理質素及服務建議切合居民需要,有助提升居民的生活質素。

開發融資方法

此外,現時的過渡性社會房屋項目普遍缺乏前期資金及人力資源,例如,在決定單位或土地是否適合發展社會房屋時,機構需要聘請專業人士進行可行性研究、初步設計等;單位落成後,亦需要資源聘請人手,處理租務及為住戶提供適切的社會服務。温哥華有成熟的公益金融機構及投資者為項目注入資金,或利用土地抵押方式,增加流動資金,令社區土地信託的項目得以實現。相反,在香港,除了政府提供建造費外,暫沒有其他機制提供所需流動資金,故有必要開發其他融資方法。

最後,項目間的互補模式須將不同項目統一管理才可實行。由於現時每塊土地的位置優勢不同,租期又不長,若官方只促成每個項目獨立發展,營運又各自為政,實難以有效運用收入高的項目補貼虧損項目,以減低發展社房的財政風險。這亦局限了機構只能租用零租金的土地,限制社房發展的潛力。

總結

香港的過渡性社會房屋開啟了一種民商官的房屋及社區發展模式(social-public-private partnership),既為基層居民提供另類適切住房,亦突破公營及私營模式的限制。社會土地信託正正就是這類合作機制,在現有的置業階梯外拓展更多可負擔房屋的選擇。

文章刊於2020年3月25日《信報》

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