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专题探讨

实施租务管制是否可行

社区发展 – 专题探讨      2015/01/07

黄子玮 香港社会服务联会政策研究及倡议总主任(社会发展)

何俊杰 香港社会服务联会政策研究及倡议主任

 

特区政府去年12月16日发表《长远房屋发展策略》(下称《长策》),社会关注建屋目标和达成手法的同时,也关心政府有何措施解决市民住屋之困。可惜,除长远增加房屋供应外,政府已无新猷,对于民间要求重置租务管制,政府并无任何表示。

回顾民间与政府过去一年在推动租管上的角力,双方各自援引本地及海外经验,表述对设立租管的立场,却难以酝酿和制订新政策。

香港社会服务联会现正进行海外租务管制经验的研究,试从经济学及社会影响的角度,审视和分析荷兰、德国和法国租务管制的设计和经验,务求公众和政府持开放创新的态度,按香港的实际情况,理性看待租管。

一直以来,政府认为重推租管会引发不利后果,其背后所涉及的问题核心,主要是实施租务管制与私人出租单位供应之间的关系。不过,根据海外经验,租管如何影响房屋供应很视乎其设计、相应配套措施,以及出租房屋市场的供应弹性。

【向业主提供税务优惠】

坊间常把租管理解为管制租金,诚然,有些国家的租管把租金水平长期冻结在市值租金以下,确实减少出租房屋的供应,例如荷兰的租管属于「行政主导」的设计,该国政府按房屋的特征,包括大小、设施和地区的环境(包括交通、零售店、学校等),为每间房屋定出分数,并按分数的水平订定其相应的租金上限;制度不考虑市场变化,需求有所增减时,业主也难以灵活调整租金。这种高度僵化的规管,令该国的私人出租房屋市场日渐萎缩,目前只占该国房屋供应比例不足9%。

相反,德国和法国同属长期实施租管的欧洲国家,但她们的楼宇供应却维持稳定,甚至录得增长,而租金水平同时长期维持平稳。从政策概念上,两国均承认实施租管某程度上会侵损业主的私有产权,但同时亦意识到它可带来正面的社会影响,因此在规管安排上会有补偿业主的安排,例如为受规管的业主提供税务优惠,以减低业主承受的损失,令他们享有稳定的租金收益。

即使就租金作管制,规管的方式亦可灵活设计,例如德法两国在一般情况下只限制加租幅度,让业主在租管下对厘定初次租金水平仍有一定的「话事权」。除此之外,管制出租房屋的用途,亦可调节供应弹性。

香港在这方面跟荷、德、法三国不同。香港的房屋除出租或出售以外,有机会可转变为合法(或非法)宾馆,或作为商业用途(如楼上铺、办公室),令其供应弹性高于其他地区。换言之,如何管制用途,对调控出租住房供应亦可有不同的效果。

【吸引业主维修物业】

政府经常担心,租管会令业主拒绝维修物业,但只要多点创意,其实这些问题都可以处理。德法两国利用业主逃避规管的心理,去吸引业主妥善维修,甚至改善其出租物业的状况。受规管的业主可以藉改善租客的居住质素为由,向有关当局申请额外加租。在德国,若业主进行「现代化」工程或安装节能的设备,他每年可以额外加租,加租幅度相等于能源节省的投资成本约11%;法国的另一个做法,是结合租管与资助业主维修单位的需要,得到资助的业主,须签订九年合约,并按规定的租金水平把物业租予低收入租户。

【为业主分摊风险】

除了限制因出租物业所得的收益外,部分业主忧虑实施租管会削弱他们处理违规租客和风险的能力。对应有关问题,政策可集中处理如何分摊风险。法国政府的安排,是推出租金担保保险制度,业主与租户双方须支付「租金保险」,如租户欠租,业主只须申请基金赔偿,追租事宜则交由基金会负责。

这种设计的原意,是希望可以分担业主出租单位的风险,也希望在行政安排上省却他们处理欠租租客的麻烦,减低业主因为实施租管而拣客的情况。就重置租管的讨论,我们鲜有触及如何分摊业主风险,保险制度固然是可能出路之一,但不同持份者可以多作其他思考及深化讨论。

经初步分析,并归纳荷兰、德国和法国的经验,反映租务管制本身并非铁板一块,而是可以因应市场供求及业主行为而作出不同安排,政府不应一刀切否定推行租管的可行性,而是应借鉴海外经验,与不同持份者商讨,如何因时制宜,设计既可保障弱势租客,同时又可适切香港住宅租务市场供应弹性的租务管制方案和配套措施,在保障租客权益和业主业益方面,以更合乎公平公义原则的方法,取得适当平衡。

 

 

(文章刊于2015年1月7日《信报》)

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