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专题探讨

建构多元文化的社会:澳洲的经验

少数族裔 – 专题探讨      2013/10/30

香港社会服务联会政策研究及倡议干事郑普恩

「多元文化」一词最早出现于1957年的瑞士,用以形容「马赛克式的文化多样性」,及后被广泛应用于描述多元种族、文化和语言的社会(The Australian Collaboration,2013) 。在不同社会,「多元文化」的诠释亦有所差异。纵观香港政府的政策文件,本港并没有一个「多元文化」的官方定义,只有一份民政事务局于2006年提供的数据提到「文化」所包括的三个层面:(一) 日常文化;(二) 高雅文化和(三) 精神文化(民政事务局,2006)。不过这三个层面都是指向在艺术创作方面的发展,而非因种族多元性所带来的多元文化发展。官方经常强调香港社会容纳多种族、多元文化,但其实在政策上没有明确的政策原则和目标,相反,澳洲多年来奉行多元文化政,在促进种族共融的多元文化政策上有明显的参考价值。

自古以来,澳洲大陆都是一个多元文化的国度。早在五万多年前,就已经有超过350个的土著和岛屿原居民群组定居于这片土地上,至今澳洲境内仍存在250种语言和700种方言。在18至19世纪期间,英国的流放囚犯政策以及其他自由移民的涌入,为澳洲带来了大量的外来人口,加上丰富的天然资源吸引了来自四方百面的商人和殖民者,这不仅成为了澳洲的劳动人口,亦带来商贸机会和不同的文化,构成了澳洲早期的文化面貌。今天,每四名澳洲居民就有一人是海外出生;百分之四十五的人口的父母或其中一名父母是海外出生;在二千二百万的澳洲人口中,有四百万人会说英文以外的语言。丰富的文化多样性,使澳洲早于100年前就已经涉猎多元文化政策范畴。多年来,相关的政策经历了不少演变,也得到国际间的肯定。然而澳洲的「成功经验」是否如想象中理所当然?抑或是某些社会条件使然?以「多元社会,国际都会」自居的香港,是否具备这样的条件?政策执行上又应如何配合,切实地响应少数族裔的需要?

澳洲的多元文化政策

虽然多元文化的背景早已存在,然而早期的澳洲的种族政策对外来人口和多样文化的包容性并不高,甚至颇为封闭。于1888年至1970年期间,澳洲政府实施带有强烈种族主义的「白澳政策」(‘White Australia’ Policy),以隔绝非白人血统的移民流入。其时的澳洲政府抗拒种族融和,并认为白种人比其他族裔人士更加优越。

二次世纪大战之后,大量移民涌入澳洲,澳洲政府开始推行以「同化」为目标的种族政策,务求令新移民「摆脱原本文化,尽快融入澳洲」。当时的政府以致社会均相信,新移民愈能「变成」澳洲人愈佳。在1960年代,当局对新移民的文化敏感度有所提升,于是开始提倡以「共融」为目标的政策。至1970年代,随着「白澳政策」的废除,澳洲政府开始推行结合「同化」和「共融」元素的社会政策,强调包容和尊重不同文化,并认同文化多样性的价值,这是早期的「多元文化」政策。(The Australian Collaboration,2013)

九十年代开始,在面对出生率下降和全球化的趋势下,澳洲政府相信,她们必须依赖多元文化来扩充和维持经济和社会效益(Department of Immigration and Citizenship,2013)。多元文化为本的政策不但有助劳动力和技术人口的补充,频繁的文化交流亦使澳洲对不同的文化知识有更准确的掌握,以致在国际上有更大的影响力和议价能力。多元种族的人口结构渐渐成为澳洲无法扭转的事实,加上上述的种种益处,促使澳洲政府面向多元文化的社会处境,制定政策响应。

于2011年,澳洲政府推出了一份名为《The People of Australia – Australia's Multicultural Policy》的政策,用以响应在全球化下不断改变的人口面貌,并更新未来澳洲的多元文化政策方向和目标。这份文件清楚列出了实现多元文化的四个原则:

表一:澳洲多元文化政策原则

原则一:

澳洲政府重视及珍惜多元文化在国家团结、小区和谐和维护民主价值等目标中带来的益处。澳洲多元文化的主题是「令所有人都对澳洲有归属感」。我们承认澳洲国家法律框架内的多元性表现。

原则二:

澳洲政府努力创造公正、包容及和谐的社会,使人人都能获得澳洲提供的机会。政府为来自其他文化和语言背景的澳洲人提供各种服务,不论任何背景的澳洲人都有权利获得平等的政府服务,受到尊重,并可以参与在社会生活中。

原则三:

澳洲政府乐见一个成功的多元文化国家所获得的经济、贸易和投资裨益。移民和多元性加强了贸易关系,拓宽了商业范畴,多元文化和语言的劳动人口令澳洲于全球经济更具竞争力。

原则四:

澳洲政府积极提倡接纳和理解的态度。种族主义和歧视会影响人们的福祉,妨碍人们公平获得机会和服务。澳洲政府反对任何形式的种族主义、歧视和不包容。

数据源:Department of Immigration and Citizenship Australia Government (2011). The People of Australia – Australia's Multicultural Policy.

 

以上四个原则,指导澳洲近年的多元文化政策和社会服务发展。在前任工党总统吉拉德(Julia Gillard) 的带领下,澳洲政府在2011年成立了Australian Multicultural Council - 一个恒常、独立的咨询组织,负责就澳洲的多元文化政策向政府提供意见和统筹策略。

不同历史时空下演进的多元文化政策

多元文化是澳洲的发展策略之一,它不但是澳洲的立国之本,更是现时以及未来社会发展的依归。表面上,澳洲的多元文化政策一直发展得十分顺利,时至今日,种族共融的国策亦是不少国家学习的对象。不过,若我们尝试探究其历史,不难发现澳洲的成功经验,与不同时期的社会条件和历史时空有着密不可分的关系。

第二次世界大战期间,澳洲一度受到日本的袭击,虽然日本最后在大战中败阵,但却促使澳洲政府在战后反思未来人口结构。时任总理奇夫利(Ben Chifley)曾说:「 We must populate Australia as rapidly as we can before someone else decides to populate it for us」(New South Wales Migration Heritage Centre,2013)。战后澳洲有见人口数量不足,或会为国家安全带来潜在风险,因而认为必须尽快增加境内人口,以防外敌。1945年,澳洲政府于是成立了入境部门统筹人口政策,并定下每年2%的人口增长目标,其中包括约七万名的移民人口(New South Wales Migration Heritage Centre,2013)。

在政策实施初期,澳洲政府期望能够维持以英国凯尔特人(Anglo Celtic)为主的人口结构,将外来移民和英籍人士的比例维持在1:10 (这与早期澳洲政府排外的态度相呼应),然而有关的目标实在太难达到。其时,有一千万名来自纳粹集中营的难民,于战争后因各种原因无法返回自己的家乡,这批战俘来自南斯拉夫、拉脱维亚、乌克兰和匈牙利等地。澳洲虽然渴望维持「纯正」的人口,但始终增加国内的人口数目为其时的当务之急,澳洲政府遂决定在1947年开始,以每年12,000万人的数目接收这批难民 (New South Wales Migration Heritage Centre,2013)。

在有关政策实施的七年期间,一共为澳洲带来了超过一百七十万的人口,在战后至1950年代期间,澳洲亦积极与其他包括意大利、比利时、西德国、希腊、西班牙、美国、瑞士和丹麦等十多个国家签订入境条约,大量吸纳移民以增加人口(New South Wales Migration Heritage Centre,2013)。在战后短短数年,澳洲就已成为以色列外,第二个拥有最多移民的国家,而其人口结构,亦无可避免地变得愈来愈「非英籍」。可以说,「国家安全」的考虑,是促使澳洲政府开放移民政策的其中一个主要原因,而这个移民政策所带来的多元人口,亦为后期的多元文化政策提供了基本的社会条件。

第二次世界大战之后另一个最明显的转变,就是很多第三世界的国家脱离欧洲帝国的殖民管治,尤其在亚洲和非洲地区,出现了不少民族独立运动,「反殖民民族主义」的情绪相当高涨(Anti-colonial Nationalism)。随着愈来愈多殖民地独立成国,在1946年至1970年期间,联合国的成员由35个国家增加至127个。这些「去殖」后的新成员,影响了联合国内的权力组合,促使联合国大力倡议「去殖化」和「自治政府」的概念,并在1960年通过《给予殖民地国家和人民独立宣言》(Office of the Historian United States Department of State,2013)。虽然当时仍有不少殖民地挣扎于「去殖」和「不去殖」之间,但有关宣言的通过,表达了一个清晰的讯息:国际社会不再认同殖民主义。

虽然澳洲于1901年已经组成了联邦政府,英殖民政府亦赋予她们自治的权力,然而,在前述的社会状态下,国际间弥漫着「反殖民民族主义」的情绪,澳洲作为拥有世界上第二个拥有最多不同种族人民的国家,或多或少忧虑民族间的矛盾会被挑起 - 包括境内的原居民和来自世界各地的移民 - 继而影响管治。从建立政府合法性的角度来看,推行以「种族共融」为主张的政策实在是适切不过。澳洲政府以「包容」、「大同」等软性的论调来演绎她们多元种族的特性和淡化过去的殖民管治,正好有助抵消「反殖民民族主义」中有关「分离」、「独立」的主张。

从澳洲的经验看来,多元文化政策的出现,似乎并非单纯因政治领袖个人对多元文化的追求或社会对「种族共融」理想的憧景所致,各种独特的社会现实需要和政治利益亦有其重要角色。若香港要以多元文化作为社会发展的方针,我们又会有着甚么样的条件促进其发展?

澳洲模式

回归政策本身,澳洲在执行多元文化政策上,一向以「权利为本」(Right-based) 的方针为主,强调政府的责任和公民权利。透过由政府主导的政策,附以部门配合和地区的支持计划,一方面鼓励澳洲居民欢迎和协助外来移民,一方面解决新移民在融入过程中遇到的困难,包括:语文障碍、教育、医疗和住屋等范畴上的需要、以及他们未来于澳洲境内定居的种种适应需要,让他们的基本权利能够得到实践。然而,这并不代表澳洲政府鼓励新移民和少数族裔人士依赖政府提供的援助来维持生活。相反,澳洲政府清楚指出「一个健全的政策,应拒绝任何鼓励长期依赖的措施」(The Australian Multicultural Advisory Council,2010)。澳洲政府倡导的,是一个以「平衡责任和权利」为中心的政策,她乐见新移民长远达至独立且自力更新,但同时新移民不会因其种族背景而无法享有应得的权利和服务。

在实现多元文化社会的过程中,另一个澳洲政府持守的原则是「可及性」(Access)和「公正性」(Equity),她们订立了《Access and Equity Strategy and Framework》,明确指出一个能促进多元文化的服务应达至的标准。该框架适用于所有由政府机关、非政府组织和企业提供的政府资助服务。表一列出了该框架下的四项指标:

表二:Access and Equity Strategy and Framework 指标

回应能力 (Responsiveness)

将可达至、公平和响应的服务延伸至有需要的人士

沟通能力 (Communication)

为所有持份者提供开放及有效的沟通平台

问责能力 (Accountability)

具有效和透明的申报及检讨机制

领导能力 (Leadership)

以多方位的方法处理因澳洲的文化和语言多样性所带来的议题

数据源:Department of Immigration and Citizenship Australia Government (2011). Access and Equity Reports.

 

香港模式

观乎香港,现时没有一个统一和整合的多元文化政策,而是主要以法案和公约作为保障少数族裔人士的依归。法例的存在虽然能有助打击歧视,但角色被动,难以在提倡种族融和及种族平等的议题上起更积极作为。碍于职权所限,「平等机会委员会」亦只能就歧视个案作出起诉,面对政策的匮乏只能提供建议,难以主导种族多元政策的发展。在2010年,政府制定了《促进种族平等行政指引》,供有关政策局、部门及其他公共主管当局参考,以期在主要政策范畴促进种族平等,确保公众有平等机会获得公共服务。然而,相比起澳洲,香港对少数族裔主流化的认知和接受程度都较低,有关指引是否能有效带动部门机构提供公平的服务予少数族裔人士,仍有待观察。

由于缺乏统一的政策目标和方向,政府机关在面对少数族裔人士时,或会手足无措,不知如何自处。不论在教育、房屋、医疗和社会福利等范畴上,各个部门对少数族裔的理解和看待皆不尽相同。服务少数族裔人士的机构在进行政策游说时,也要个别地与不同政府部门交涉。零散和割裂的措施,使少数族裔人士处于边缘位置,政府以至社会人士惯以「弱势社群」的视角来看待少数族裔人士,他们被视为「有需要协助」的服务使用者多于「享有使用服务权利」的公民。这种「扶助弱势」的思维,促使现时的服务只能停留于补救性、辅助性的模式,而未有视少数族裔人士为社会公民的一份子,窒碍少数族裔人士主流化。

想象和规划一个种族多元文化的香港

「多元文化」并非单一政策范畴的议题,亦不能倚靠单一的社会服务就能推而广之,而是牵涉跨部门的长远计划。在思考如何透过多方位的政策引导服务发展、促进少数族裔人士主流化以外,我们更应该思考如何引发政府、以至社会大众,突破以「华人」为本的想象和理解,立足国际,并摆脱以「少数」、「弱势」的眼光来看待本地少数族裔公民,在瞬息万变的发展中维持本港的独特性和优势,当真正的国际都会。

表三:澳洲和香港多元文化政策的比较

 

澳洲

香港

促进种族平等法例

Racial Discrimination Act 1975

Australian Human Rights Commission Act 1986

《基本法》

《香港人权法案条例》

《种族歧视条例》

促进种族平等的相关政策

The People of Australia – Australia's Multicultural Policy

没有,但在不同的政策范畴会有相应措施或服务。

行政指引

Access and Equity Strategy and Framework

促进种族平等行政指引

政策目标

不论文化和种族背景,每个澳洲居民都可获得「可及」和「公正」的公共服务

促进种族平等和确保公众有平等机会获得公共服务

政策方向

政府主导,部门及社会服务配合

政府为资助角色,主要由社会服务机构提供服务

数据源:Australian Human Rights Commission (2013). Legislation ; 社会福利署 (2013). 少数族裔服务数据。

 

 

参考数据: 

 

 

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 节录于社联政策报2013年10月第15期

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