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政策分析

住房的條件:何謂合乎標準的房屋 -香港與英國的比較

房屋 – 政策分析      2012/04/18

香港社會服務聯會政策研究及倡議主任黃子瑋

前言:適當住屋的權利是基本人權

作為一個年度人均生產總值高達34,200美元的已發展地區,要在香港探討及論述市民的住屋權, 研究的重點除了著眼如何協助全民「有瓦遮頭」外,市民是否享有適當住屋的權利,或他們享有的住屋條件是否充足(adequate housing),亦應是研究本地房屋政策議題的焦點所在。

「享有適當住房權利」已被聯合國視為基本人權之一,根據《世界人權宣言》、《經濟、社會及文化權利國際公約》、《兒童權利國際公約》、《反對一切形式婦女歧視國際公約》及《反對一切形式種族歧視國際公約》,各國政府有責任在政策措施上,協助市民享有基本的住屋條件。不過有關措施或政策並不包括協助市民或國民置業,說明在討論住屋權利的時候,聯合國的著眼點是居所的社會價值,即其如何滿足人民的居住需要,以及有關居所是否適合人居住。

聯合國提出享有適當住房權利,只屬政策方向,在相關政策落實層面上,則體現於不同政府如何按照其發展條件規管房屋質素、設計、建築規劃、與及條例上或行政措施上的配套。下文將就規管住房的條件及標準,把香港與英國作一比較,協助我們探討香港在體現「享有適當住房權利」的情況。

香港的住屋標準私人物業

立法會研究部曾於1999年就有關香港規管住屋條件及標準,進行一個較有系統的文獻整理 (詳見立法會秘書處撰寫的《香港住宅樓宇的房屋標準》 (立法會秘書處,1999))。與當年比較,香港現時在規管住宅房屋標準方面,主要仍是按香港法例第123章《建築物條例》及各項具法律效力的規定及指引行事。不過相關的法例或指引要求,主要集中在公共衛生及樓宇安全角度考慮,主力規範住宅建築物必須具備的基本衛生設施如洗手間、廚房及水廁設備等,同時按一定人數比例,對相關設備訂明最低法定數目要求。另條例及指引亦要求住宅樓宇達到一定的防火、天然照明及通風標準。不過,作為主要規管核心之一的《建築物條例》,其大部份針對住宅樓宇的內容,在1997年以後也沒有更新。

至於有關暢通無阻通道的規定,屋宇署曾於2008年推出更新版本的設計手冊,其內容適用於新建建築物的設計及建造,以及現存建築物的改建及加建,不過有關規定在「住用建築物」方面的要求,只涵蓋高於4層建築物的所有公用地方;若不高於4層的建築物,手冊內容只應用於主要入口、建築物地面的公用地方,及進出建築物的通道 (屋宇署,2011)。

正如立法會的研究報告所指,香港規管住宅樓宇房屋標準的規定及指引,當中大部分只適用於整幢住宅樓宇落成時的要求,而非規管個別單位內部的間格及環境 (立法會秘書處,1999)。循香港政府的管治邏輯,個別住宅單位的環境及條件,應由市場力量決定,換言之,即是由住房的樓價或租值提供經濟誘因,讓私人物業的業主妥善管理或改善其物業狀況。除非涉及重大的公眾利益,例如牽涉樓宇安全(結構及防火)及公共衛生 (排水),否則政府不會以行政手段及法例去干預。例子之一,是2010年九龍城馬頭圍道塌樓意外及2011年花園街排檔大火造成樓上分間樓宇單位 (俗稱「劏房戶」) 9死34傷的嚴重人命事故,事件發生前政府對問題視若無睹,到發生事件後發展局才建議把「劏房」工程納入小型工程監管制度,令早已存在的「劏房」工程有機會受政府的監管。

香港的住屋標準公營房屋

公共房屋方面,房屋署對住宅單位標準的基本著眼點,體現於其對住戶人均面積的要求。根據房屋署回應立法會議員質詢的回覆,現時署方在編配公屋時,為了保留靈活性,並沒有劃一的人均面積硬指標。署方會按不同類型及面積的公屋單位,設有一個編配範圍。例如新和諧式公屋的一睡房單位 (室內面積約30平方米) 會配予3-4人家庭;兩睡房單位 (室內面積約40平方米)則配予4-5人家庭;其他種類的單位也以相若編配範圍處理 (政府新聞處,2011)。對於一些有特別需要的住戶,例如長者或弱能人士,署方另會安排在單位加裝扶手,或改建單位以方便輪椅出入。另外, 雖然現時因為有不同類型,包括Y型、十字型、康和型、和諧型及新和諧型等公屋供市民居住,令房屋署未能制訂劃一的單位設計標準要求,但由第一代徙置大廈內的所有單位都需要共用廚房及洗手間,至今天除了院舍式長者住屋以外,所有公屋單位都已設有獨立的廚房及洗手間,可見公屋居民在硬件上居住條件的改善。

建築設計方面,根據房屋署建築及設計部門的資料,現時新型公屋在設計時,已引入微氣候研究 (Micro-climate study) 及通風測試,另亦改善排水渠設計及隔音設計,並加設廢物分類垃圾槽及綠化設施,令居民可享有一個更優質的居住環境(Yeung, 2010)。

政府政策未能全面體現「享有適當住房權利」

整體而言,香港在以基層或弱勢為對象的房屋,公營房屋及私營房屋的情況相差可謂甚遠,後者的情況,距離聯合國提倡的「享有適當住房權利」,仍有一段距離。在文獻參考過程中,現存的官方公開的資料,包括政策文件、條例、指引、設計手冊等,均鮮有提及香港的住宅建築標準與市民享有適當住房權利之間的關係,也沒有全面體現「適當住房權利」的精神,更遑論透過規管住房的標準,讓市民可以享有適當的住屋條件,讓弱勢人士充權,及避免出現直接或間接歧視的情況。保障市民享有適當住房權利,單靠市場力量顯然是無法達成的。

因為沒有一個保障適當住房權利的政策,政府處理及掌握基本數據方面工作,同樣未能體現「享有適當住房權利」的思維。政府統計處一直未有劏房人口狀況數據。即使該處在2011年開展10年一度的全面大型人口普查,也未有包括劏房資料,令社會無從理解租住劏房人口狀況。統計處解釋人口普查無法觸及劏房問題,原因是界定劏房須專業技術要求 (經濟日報,2012)。若政府對「 適當住房」有一個更明確及更能回應香港社會發展現況的定義,相信有助統計處及早就劏房這個備受社會關注的議題開展數據收集及整理的工作。

英國:體面居所 (Decent Home) 要求

為照顧弱勢社群的「適當住房權利」,英國於2000年開始,為其房屋政策引入體面居所(Decent Home)的概念,並擬定相關的政策目標。作為推動相關政策的基準,英國有關當局曾開展調查,並發現於2001年4月1日或之前,英國只有57%的弱勢社群家庭,居於具基本住屋條件的體面居所內,即是有120萬個弱勢社群家庭是居於不體面的居所,反映了問題的嚴重性。這亦促使英國政府決心逐步提升居於體面居所弱勢社群家庭的比例,務求在2020年,75%居於私人物業的弱勢社群家庭,其居所是合乎體面居所的要求 (Department for Communities and Local Government (a), 2007)。

根據英國政府的界定,體面居所的標準,要符合以下標準:

  1. 單位要符合國家的 Housing Health and Safety Rating System 提出的 29 項影響住客安全及健康的居所安全及衛生法定基本要求 (It meets the current statutory minimum standard for housing)。除基本的防火要求、電力及氣體供應安全要求,與及供水和排水系統要求外,Housing Health and Safety Rating System亦要求業主留意其單位會否令住客置身過於擠迫、光線不足或過於嘈雜的環境而造成過大精神壓力或出現心理問題、單位有否因濕度過高及室內單位過冷或過熱引起的疾病感染或身體過度反應、單位能否提供合適煮食及儲存食物的設施以防止食物中毒;和單位是否有對人體有害的石棉、鉛、化學產品及可能出現的輻射問題 (Department for Communities and Local Government (c), 2006)。
  2. 居所得到合理的維護 (It is in a reasonable state of repair),當中包括:
    • 外牆及屋頂
    • 門窗
    • 燃氣設施
    • 供電設施
    • 抽水馬桶及管道等
  3. 居所包括基本合理的現代設施及服務 (It has reasonably modern facilitates and services),當中包括:
    • 一個落成年期不多於20年的廚房,並有足夠空間安置廚房基本設備如洗滌槽
    • 一個落成期不多於30年的浴室
    • 一個位處合理位置的洗手間及浴室 (若主要廁所位於睡房內,或不設於單位內,或與洗手盤處於不同層數,或沒有洗手盤的廁所與廚房相近,則屬不合理位置)
    • 合理的隔音設施
    • 多層單位大廈須設有足夠的公眾出入空間,包括設有扶手,樓梯不能太陡峭等
  4. 居所提供合理程度的舒適室內溫度 (It provides a reasonable degree of thermal comfort)
    (Department for Communities and Local Government (b), 2006)
    英國的公營房屋均已落實Decent Home的要求,私人房屋的質素改善方面,該國與香港一樣透過社區重建或更新為策略主軸,亦會向有需要的業主提供不同類型的協助計劃,以改善其物業或單位的狀況。例如Warm Front Scheme向財政狀況不佳的業主提供財政援助以改善其物業或單位的保暖設施,另Group Repair Schemes則協助業主維修公共地方如外牆或供電系統的維修及維護 (Office of the Deputy Prime Minister, 2003; Department for Communities and Local Government (b), 2006)。

香港與英國的比較

從上文及下列表一中提及英國與香港的標準進行比較,我們可見前者因建立了「體面住所」的政策框架,故在房屋標準方面,在個別項目上,較後者來得細緻。雖然未有明確面積要求這硬指標,但英國在洗手間及廚房的要求,連位置及基本大小要求亦有顧及;另住所大小與擠迫程度亦要顧及住客的心理健康。如果相關指標套用在香港,現時在香港法律容許下的床位、套房或「劏房」,已明顯不符「體面住所」的要求。

此外,對「體面住所」欠缺一個具體的標準及要求,即使當局對有需要的業主在改善其老舊物業提供支援,也因為當局欠缺對「 體面住所」有一個較清晰的定義及法律要求, 可能令業主欠缺動力改善其物業情況;與此同時,即使租客有要求,他們也欠缺理據向業主爭取改善。香港政府亦未能如英國政府般,為實現全國居所達「體面住所」要求訂下政策目標及推行時間表。

表一:香港與英國住房條件標準的比較

住房的條件

香港

英國「體面住所」(Decent Homes) 要求

公營房屋

私營房屋

人均居住面積

沒有劃一的人均面積硬指標。房屋署會按不同類型及面積的公屋單位,設有一個編配範圍,大約每人可享有7平方米。例如新和諧式公屋約30平方米單位會配予3-4人家庭;40平方米單位則配予4-5人家庭。

私人住宅的居住空間及居住密度並沒有任何標準。

沒有硬性規定,但在Housing Health and Safety Rating System中有項目要求業主不能提供過於擠迫的單位予租客,以免影響他們身心健康。

獨立洗手間

除了院舍式長者住屋以外,所有公屋單位都已設有獨立洗手間。

須為1至8人單位提供1套水廁設備、盥洗盆及浴缸或淋浴花灑。多於8人要提供兩套。另再為20人以上的每15人或不足此數者追加1套。如屬唐樓,則可設置供水點以代替盥洗盆及浴缸或淋浴花灑。

每套水廁設備須使其可保留足量的水,以及使正常排放的排泄物排入水中時不會過分弄污該設備的各邊。

居所須有一個位處合理位置的獨立洗手間及浴室。其落成期不多於30年。

若主要廁所位於睡房內、或不設於單位內、或與洗手盤處於不同層數、或沒有洗手盤的廁所與廚房相近,則屬不合理位置。

獨立廚房

除了院舍式長者住屋以外,所有公屋單位都已設有獨立廚房。

每幢住用建築物 (every domestic

building) 須設有樓面水平至最少1.2米高,及以瓷磚鋪面或以厚度不少於12.5毫米的水泥砂漿或其他非吸收性物料盪面的廚房,內裡包括洗滌盆及供水裝置,另須設有壁爐或灶台,但如以氣體、油或電力煮食則除外。

每個居所須有一個落成年期不多於20年的廚房,除洗滌槽及供水裝置外,並有足夠空間安置廚房基本設備如廚櫃及煮食工作台。

暢通無左的通道

不論公營或私營新建造房屋的公共地方,均受到屋宇署《設計手冊﹕暢通無阻的通道2008》的規定,唯不高於4層的建築物,手冊內容只應用於建築物主要入口、建築物地面的公用地方,及進出建築物的通道。

多層單位大廈須設有足夠的公眾出入空間,包括設有扶手,樓梯不能太陡峭等。

其他

房屋署會照顧有特別需要的住戶,包括為長者或殘疾人士在單位加裝扶手,或改建單位以方便輪椅出入。

沒有。

  1. 居所須設有合理的隔音設施
  2. 居所須設有保暖設施
  3. 業主有責任對所持有的居所提供合理的維護
  4. 政策目標:在2020年,75%居於私人物業的弱勢社群家庭,其居所是合乎體面居所的要求

資料來源:Department for Communities and Local Government (b), (2006). A Decent Home: Definition and guidance for implementation June 2006 - Update;屋宇署,(2011),《設計手冊:暢通無阻的通道(2008》;香港特別行政區政府,(2012),《 建築物條例》(第123章)。

總結

香港政府在去年向聯合國提交的《根據〈經濟、社會與文化權利的國際公約〉提交的第二次報告》,明言其房屋政策施政方針之一,是要盡量減少干預私人物業市場 (政制及內地事務局,2010)。但有關方針,限制了政府在推動改善香港住屋的標準及條件以保障市民享有適當住屋權利。隨著社會經濟條件改善,為回應社會對提升市民(特別是弱勢社群) 住屋條件的訴求,政府應考慮調整有關方針。事實上,公營房屋的住屋標準,可說是政府對住房條件的一種標準,若以其作為製訂香港基本住房標準的藍本,應能基本地提升私人樓宇居住條件。

 

參考資料

  • Department for Communities and Local Government (a), (2007). Assessment of the impact of Warm Front on decent homes for private sector vulnerable households, UK: Department for Communities and Local Government.
  • Department for Communities and Local Government (b), (2006). A Decent Home: Definition and guidance for implementation June 2006 - Update, London: Department for Communities and Local Government.
  • Department for Communities and Local Government (c), (2006). Housing Health and Safety Rating System: guidance for landlords and property related professionals, London: Department for Communities and Local Government, reiterated in http://www.communities.gov.uk/documents/housing/pdf/150940.pdf
  • Office of Deputy Prime Minister, (2003), Housing Renewal: ODPM Circular 05/2003, London: Office of Deputy Prime Minister, reiterated in http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.communities.gov.uk/pub/789/housingrenewalODPMcircular052003pdf192kb_id1152789.pdf
  • Yeung Connie, (2010). Presentation on Architecture, Urban Design and Building, Hong Kong: Housing Authority, reiterated in http://www.housingauthority.gov.hk/en/common/pdf/business-partnerships/quality-housing/quality-housing-seminar/QualitySeminarDesign2010.pdf
  • 立法會秘書處 (1999)。《資料摘要﹕香港住宅樓宇的房屋標準》。香港:立法會。取自http://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/sec/library/990cin3.pdf
  • 屋宇署 (2011)。《設計手冊﹕暢通無阻的通道2008》。香港﹕屋宇署。取自http://www.bd.gov.hk/chineseT/documents/code/c_bfa2008.htm
  • 政府新聞處 (2011)。《立法會十七題:公屋單位面積》。香港﹕政府新聞處。2011年4月13日。取自http://www.info.gov.hk/gia/general/201104/13/P201104130139.htm
  • 政制及內地事務局 (2010)。中華人民共和國關於《經濟、社會及文化權利國際公約》執行情況的第二次報告 — 第二部份:香港特別行政區。香港:香港特別行政區政府。取自http://www.cmab.gov.hk/tc/issues/prc_3.htm 
  • 香港特別行政區。香港:香港特別行政區政府。取自http://www.cmab.gov.hk/tc/issues/prc_3.htm 
  • 香港特別行政區政府 (2012)。《建築物條例》(第123章)。
  • 經濟日報 (2012)。《人口普查 揭港人低薪捱貴租》。香港:經濟日報。2012年2月22日。

 

 

節錄於社聯政策報第十二期:2012年4月

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