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專題探討

實施租務管制是否可行

社區發展 – 專題探討      2015/01/07

黃子瑋 香港社會服務聯會政策研究及倡議總主任(社會發展)

何俊傑 香港社會服務聯會政策研究及倡議主任

 

特區政府去年12月16日發表《長遠房屋發展策略》(下稱《長策》),社會關注建屋目標和達成手法的同時,也關心政府有何措施解決市民住屋之困。可惜,除長遠增加房屋供應外,政府已無新猷,對於民間要求重置租務管制,政府並無任何表示。

回顧民間與政府過去一年在推動租管上的角力,雙方各自援引本地及海外經驗,表述對設立租管的立場,卻難以醞釀和制訂新政策。

香港社會服務聯會現正進行海外租務管制經驗的研究,試從經濟學及社會影響的角度,審視和分析荷蘭、德國和法國租務管制的設計和經驗,務求公眾和政府持開放創新的態度,按香港的實際情況,理性看待租管。

一直以來,政府認為重推租管會引發不利後果,其背後所涉及的問題核心,主要是實施租務管制與私人出租單位供應之間的關係。不過,根據海外經驗,租管如何影響房屋供應很視乎其設計、相應配套措施,以及出租房屋市場的供應彈性。

【向業主提供稅務優惠】

坊間常把租管理解為管制租金,誠然,有些國家的租管把租金水平長期凍結在市值租金以下,確實減少出租房屋的供應,例如荷蘭的租管屬於「行政主導」的設計,該國政府按房屋的特徵,包括大小、設施和地區的環境(包括交通、零售店、學校等),為每間房屋定出分數,並按分數的水平訂定其相應的租金上限;制度不考慮市場變化,需求有所增減時,業主也難以靈活調整租金。這種高度僵化的規管,令該國的私人出租房屋市場日漸萎縮,目前只佔該國房屋供應比例不足9%。

相反,德國和法國同屬長期實施租管的歐洲國家,但她們的樓宇供應卻維持穩定,甚至錄得增長,而租金水平同時長期維持平穩。從政策概念上,兩國均承認實施租管某程度上會侵損業主的私有產權,但同時亦意識到它可帶來正面的社會影響,因此在規管安排上會有補償業主的安排,例如為受規管的業主提供稅務優惠,以減低業主承受的損失,令他們享有穩定的租金收益。

即使就租金作管制,規管的方式亦可靈活設計,例如德法兩國在一般情況下只限制加租幅度,讓業主在租管下對釐定初次租金水平仍有一定的「話事權」。除此之外,管制出租房屋的用途,亦可調節供應彈性。

香港在這方面跟荷、德、法三國不同。香港的房屋除出租或出售以外,有機會可轉變為合法(或非法)賓館,或作為商業用途(如樓上舖、辦公室),令其供應彈性高於其他地區。換言之,如何管制用途,對調控出租住房供應亦可有不同的效果。

【吸引業主維修物業】

政府經常擔心,租管會令業主拒絕維修物業,但只要多點創意,其實這些問題都可以處理。德法兩國利用業主逃避規管的心理,去吸引業主妥善維修,甚至改善其出租物業的狀況。受規管的業主可以藉改善租客的居住質素為由,向有關當局申請額外加租。在德國,若業主進行「現代化」工程或安裝節能的設備,他每年可以額外加租,加租幅度相等於能源節省的投資成本約11%;法國的另一個做法,是結合租管與資助業主維修單位的需要,得到資助的業主,須簽訂九年合約,並按規定的租金水平把物業租予低收入租戶。

【為業主分攤風險】

除了限制因出租物業所得的收益外,部分業主憂慮實施租管會削弱他們處理違規租客和風險的能力。對應有關問題,政策可集中處理如何分攤風險。法國政府的安排,是推出租金擔保保險制度,業主與租戶雙方須支付「租金保險」,如租戶欠租,業主只須申請基金賠償,追租事宜則交由基金會負責。

這種設計的原意,是希望可以分擔業主出租單位的風險,也希望在行政安排上省卻他們處理欠租租客的麻煩,減低業主因為實施租管而揀客的情況。就重置租管的討論,我們鮮有觸及如何分攤業主風險,保險制度固然是可能出路之一,但不同持份者可以多作其他思考及深化討論。

經初步分析,並歸納荷蘭、德國和法國的經驗,反映租務管制本身並非鐵板一塊,而是可以因應市場供求及業主行為而作出不同安排,政府不應一刀切否定推行租管的可行性,而是應借鑑海外經驗,與不同持份者商討,如何因時制宜,設計既可保障弱勢租客,同時又可適切香港住宅租務市場供應彈性的租務管制方案和配套措施,在保障租客權益和業主業益方面,以更合乎公平公義原則的方法,取得適當平衡。

 

 

(文章刊於2015年1月7日《信報》)

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