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專題探討

建構多元文化的社會:澳洲的經驗

少數族裔 – 專題探討      2013/10/30

香港社會服務聯會政策研究及倡議幹事鄭普恩

「多元文化」一詞最早出現於1957年的瑞士,用以形容「馬賽克式的文化多樣性」,及後被廣泛應用於描述多元種族、文化和語言的社會(The Australian Collaboration,2013) 。在不同社会,「多元文化」的诠释亦有所差异。縱觀香港政府的政策文件,本港並沒有一個「多元文化」的官方定義,只有一份民政事務局於2006年提供的資料提到「文化」所包括的三個層面:(一) 日常文化;(二) 高雅文化和(三) 精神文化(民政事務局,2006)。不過這三個層面都是指向在藝術創作方面的發展,而非因種族多元性所帶來的多元文化發展。官方經常強調香港社會容納多種族、多元文化,但其實在政策上沒有明確的政策原則和目標,相反,澳洲多年來奉行多元文化政,在促進種族共融的多元文化政策上有明顯的參考價值。

自古以來,澳洲大陸都是一個多元文化的國度。早在五萬多年前,就已經有超過350個的土著和島嶼原居民群組定居於這片土地上,至今澳洲境內仍存在250種語言和700種方言。在18至19世紀期間,英國的流放囚犯政策以及其他自由移民的湧入,為澳洲帶來了大量的外來人口,加上豐富的天然資源吸引了來自四方百面的商人和殖民者,這不僅成為了澳洲的勞動人口,亦帶來商貿機會和不同的文化,構成了澳洲早期的文化面貌。今天,每四名澳洲居民就有一人是海外出生;百分之四十五的人口的父母或其中一名父母是海外出生;在二千二百萬的澳洲人口中,有四百萬人會說英文以外的語言。豐富的文化多樣性,使澳洲早於100年前就已經涉獵多元文化政策範疇。多年來,相關的政策經歷了不少演變,也得到國際間的肯定。然而澳洲的「成功經驗」是否如想像中理所當然?抑或是某些社會條件使然?以「多元社會,國際都會」自居的香港,是否具備這樣的條件?政策執行上又應如何配合,切實地回應少數族裔的需要?

澳洲的多元文化政策

雖然多元文化的背景早已存在,然而早期的澳洲的種族政策對外來人口和多樣文化的包容性並不高,甚至頗為封閉。於1888年至1970年期間,澳洲政府實施帶有強烈種族主義的「白澳政策」(‘White Australia’ Policy),以隔絕非白人血統的移民流入。其時的澳洲政府抗拒種族融和,並認為白種人比其他族裔人士更加優越。

二次世紀大戰之後,大量移民湧入澳洲,澳洲政府開始推行以「同化」為目標的種族政策,務求令新移民「擺脫原本文化,儘快融入澳洲」。當時的政府以致社會均相信,新移民愈能「變成」澳洲人愈佳。在1960年代,當局對新移民的文化敏感度有所提升,於是開始提倡以「共融」為目標的政策。至1970年代,隨著「白澳政策」的廢除,澳洲政府開始推行結合「同化」和「共融」元素的社會政策,強調包容和尊重不同文化,並認同文化多樣性的價值,這是早期的「多元文化」政策。(The Australian Collaboration,2013)

九十年代開始,在面對出生率下降和全球化的趨勢下,澳洲政府相信,她們必須依賴多元文化來擴充和維持經濟和社會效益(Department of Immigration and Citizenship,2013)。多元文化為本的政策不但有助勞動力和技術人口的補充,頻繁的文化交流亦使澳洲對不同的文化知識有更準確的掌握,以致在國際上有更大的影響力和議價能力。多元種族的人口結構漸漸成為澳洲無法扭轉的事實,加上上述的種種益處,促使澳洲政府面向多元文化的社會處境,制定政策回應。

於2011年,澳洲政府推出了一份名為《The People of Australia – Australia's Multicultural Policy》的政策,用以回應在全球化下不斷改變的人口面貌,並更新未來澳洲的多元文化政策方向和目標。這份文件清楚列出了實現多元文化的四個原則:

表一:澳洲多元文化政策原則

原則一:

澳洲政府重視及珍惜多元文化在國家團結、社區和諧和維護民主價值等目標中帶來的益處。澳洲多元文化的主題是「令所有人都對澳洲有歸屬感」。我們承認澳洲國家法律框架內的多元性表現。

原則二:

澳洲政府努力創造公正、包容及和諧的社會,使人人都能獲得澳洲提供的機會。政府為來自其他文化和語言背景的澳洲人提供各種服務,不論任何背景的澳洲人都有權利獲得平等的政府服務,受到尊重,並可以參與在社會生活中。

原則三:

澳洲政府樂見一個成功的多元文化國家所獲得的經濟、貿易和投資裨益。移民和多元性加強了貿易關係,拓寬了商業範疇,多元文化和語言的勞動人口令澳洲於全球經濟更具競爭力。

原則四:

澳洲政府積極提倡接納和理解的態度。種族主義和歧視會影響人們的福祉,妨礙人們公平獲得機會和服務。澳洲政府反對任何形式的種族主義、歧視和不包容。

資料來源:Department of Immigration and Citizenship Australia Government (2011). The People of Australia – Australia's Multicultural Policy.

 

以上四個原則,指導澳洲近年的多元文化政策和社會服務發展。在前任工黨總統吉拉德(Julia Gillard) 的帶領下,澳洲政府在2011年成立了Australian Multicultural Council - 一個恆常、獨立的諮詢組織,負責就澳洲的多元文化政策向政府提供意見和統籌策略。

不同歷史時空下演進的多元文化政策

多元文化是澳洲的發展策略之一,它不但是澳洲的立國之本,更是現時以及未來社會發展的依歸。表面上,澳洲的多元文化政策一直發展得十分順利,時至今日,種族共融的國策亦是不少國家學習的對象。不過,若我們嘗試探究其歷史,不難發現澳洲的成功經驗,與不同時期的社會條件和歷史時空有著密不可分的關係。

第二次世界大戰期間,澳洲一度受到日本的襲擊,雖然日本最後在大戰中敗陣,但卻促使澳洲政府在戰後反思未來人口結構。時任總理奇夫利(Ben Chifley)曾說:「 We must populate Australia as rapidly as we can before someone else decides to populate it for us」(New South Wales Migration Heritage Centre,2013)。戰後澳洲有見人口數量不足,或會為國家安全帶來潛在風險,因而認為必須儘快增加境內人口,以防外敵。1945年,澳洲政府於是成立了入境部門統籌人口政策,並定下每年2%的人口增長目標,其中包括約七萬名的移民人口(New South Wales Migration Heritage Centre,2013)。

在政策實施初期,澳洲政府期望能夠維持以英國凱爾特人(Anglo Celtic)為主的人口結構,將外來移民和英籍人士的比例維持在1:10 (這與早期澳洲政府排外的態度相呼應),然而有關的目標實在太難達到。其時,有一千萬名來自納粹集中營的難民,於戰爭後因各種原因無法返回自己的家鄉,這批戰俘來自南斯拉夫、拉脫維亞、烏克蘭和匈牙利等地。澳洲雖然渴望維持「純正」的人口,但始終增加國內的人口數目為其時的當務之急,澳洲政府遂決定在1947年開始,以每年12,000萬人的數目接收這批難民 (New South Wales Migration Heritage Centre,2013)。

在有關政策實施的七年期間,一共為澳洲帶來了超過一百七十萬的人口,在戰後至1950年代期間,澳洲亦積極與其他包括意大利、比利時、西德國、希臘、西班牙、美國、瑞士和丹麥等十多個國家簽訂入境條約,大量吸納移民以增加人口(New South Wales Migration Heritage Centre,2013)。在戰後短短數年,澳洲就已成為以色列外,第二個擁有最多移民的國家,而其人口結構,亦無可避免地變得愈來愈「非英籍」。可以說,「國家安全」的考慮,是促使澳洲政府開放移民政策的其中一個主要原因,而這個移民政策所帶來的多元人口,亦為後期的多元文化政策提供了基本的社會條件。

第二次世界大戰之後另一個最明顯的轉變,就是很多第三世界的國家脫離歐洲帝國的殖民管治,尤其在亞洲和非洲地區,出現了不少民族獨立運動,「反殖民民族主義」的情緒相當高漲(Anti-colonial Nationalism)。隨著愈來愈多殖民地獨立成國,在1946年至1970年期間,聯合國的成員由35個國家增加至127個。這些「去殖」後的新成員,影響了聯合國內的權力組合,促使聯合國大力倡議「去殖化」和「自治政府」的概念,並在1960年通過《給予殖民地國家和人民獨立宣言》(Office of the Historian United States Department of State,2013)。雖然當時仍有不少殖民地掙扎於「去殖」和「不去殖」之間,但有關宣言的通過,表達了一個清晰的訊息:國際社會不再認同殖民主義。

雖然澳洲於1901年已經組成了聯邦政府,英殖民政府亦賦予她們自治的權力,然而,在前述的社會狀態下,國際間瀰漫著「反殖民民族主義」的情緒,澳洲作為擁有世界上第二個擁有最多不同種族人民的國家,或多或少憂慮民族間的矛盾會被挑起 - 包括境內的原居民和來自世界各地的移民 - 繼而影響管治。從建立政府合法性的角度來看,推行以「種族共融」為主張的政策實在是適切不過。澳洲政府以「包容」、「大同」等軟性的論調來演繹她們多元種族的特性和淡化過去的殖民管治,正好有助抵消「反殖民民族主義」中有關「分離」、「獨立」的主張。

從澳洲的經驗看來,多元文化政策的出現,似乎並非單純因政治領袖個人對多元文化的追求或社會對「種族共融」理想的憧景所致,各種獨特的社會現實需要和政治利益亦有其重要角色。若香港要以多元文化作為社會發展的方針,我們又會有著甚麼樣的條件促進其發展?

澳洲模式

回歸政策本身,澳洲在執行多元文化政策上,一向以「權利為本」(Right-based) 的方針為主,強調政府的責任和公民權利。透過由政府主導的政策,附以部門配合和地區的支援計劃,一方面鼓勵澳洲居民歡迎和協助外來移民,一方面解決新移民在融入過程中遇到的困難,包括:語文障礙、教育、醫療和住屋等範疇上的需要、以及他們未來於澳洲境內定居的種種適應需要,讓他們的基本權利能夠得到實踐。然而,這並不代表澳洲政府鼓勵新移民和少數族裔人士依賴政府提供的援助來維持生活。相反,澳洲政府清楚指出「一個健全的政策,應拒絕任何鼓勵長期依賴的措施」(The Australian Multicultural Advisory Council,2010)。澳洲政府倡導的,是一個以「平衡責任和權利」為中心的政策,她樂見新移民長遠達至獨立且自力更新,但同時新移民不會因其種族背景而無法享有應得的權利和服務。

在實現多元文化社會的過程中,另一個澳洲政府持守的原則是「可及性」(Access)和「公正性」(Equity),她們訂立了《Access and Equity Strategy and Framework》,明確指出一個能促進多元文化的服務應達至的標準。該框架適用於所有由政府機關、非政府組織和企業提供的政府資助服務。表一列出了該框架下的四項指標:

表二:Access and Equity Strategy and Framework 指標

回應能力 (Responsiveness)

將可達至、公平和回應的服務延伸至有需要的人士

溝通能力 (Communication)

為所有持份者提供開放及有效的溝通平台

問責能力 (Accountability)

具有效和透明的申報及檢討機制

領導能力 (Leadership)

以多方位的方法處理因澳洲的文化和語言多樣性所帶來的議題

資料來源:Department of Immigration and Citizenship Australia Government (2011). Access and Equity Reports.

 

香港模式

觀乎香港,現時沒有一個統一和整合的多元文化政策,而是主要以法案和公約作為保障少數族裔人士的依歸。法例的存在雖然能有助打擊歧視,但角色被動,難以在提倡種族融和及種族平等的議題上起更積極作為。礙於職權所限,「平等機會委員會」亦只能就歧視個案作出起訴,面對政策的匱乏只能提供建議,難以主導種族多元政策的發展。在2010年,政府制定了《促進種族平等行政指引》,供有關政策局、部門及其他公共主管當局參考,以期在主要政策範疇促進種族平等,確保公眾有平等機會獲得公共服務。然而,相比起澳洲,香港對少數族裔主流化的認知和接受程度都較低,有關指引是否能有效帶動部門機構提供公平的服務予少數族裔人士,仍有待觀察。

由於缺乏統一的政策目標和方向,政府機關在面對少數族裔人士時,或會手足無措,不知如何自處。不論在教育、房屋、醫療和社會福利等範疇上,各個部門對少數族裔的理解和看待皆不盡相同。服務少數族裔人士的機構在進行政策游說時,也要個別地與不同政府部門交涉。零散和割裂的措施,使少數族裔人士處於邊緣位置,政府以至社會人士慣以「弱勢社群」的視角來看待少數族裔人士,他們被視為「有需要協助」的服務使用者多於「享有使用服務權利」的公民。這種「扶助弱勢」的思維,促使現時的服務只能停留於補救性、輔助性的模式,而未有視少數族裔人士為社會公民的一份子,窒礙少數族裔人士主流化。

想像和規劃一個種族多元文化的香港

「多元文化」並非單一政策範疇的議題,亦不能倚靠單一的社會服務就能推而廣之,而是牽涉跨部門的長遠計劃。在思考如何透過多方位的政策引導服務發展、促進少數族裔人士主流化以外,我們更應該思考如何引發政府、以至社會大眾,突破以「華人」為本的想像和理解,立足國際,並擺脫以「少數」、「弱勢」的眼光來看待本地少數族裔公民,在瞬息萬變的發展中維持本港的獨特性和優勢,當真正的國際都會。

表三:澳洲和香港多元文化政策的比較

 

澳洲

香港

促進種族平等法例

Racial Discrimination Act 1975

Australian Human Rights Commission Act 1986

《基本法》

《香港人權法案條例》

《種族歧視條例》

促進種族平等的相關政策

The People of Australia – Australia's Multicultural Policy

沒有,但在不同的政策範疇會有相應措施或服務。

行政指引

Access and Equity Strategy and Framework

促進種族平等行政指引

政策目標

不論文化和種族背景,每個澳洲居民都可獲得「可及」和「公正」的公共服務

促進種族平等和確保公眾有平等機會獲得公共服務

政策方向

政府主導,部門及社會服務配合

政府為資助角色,主要由社會服務機構提供服務

資料來源:Australian Human Rights Commission (2013). Legislation ; 社會福利署 (2013). 少數族裔服務資料。

 

 

參考資料: 

 

 

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 節錄於社聯政策報2013年10月第15期

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