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寫情寫理

社福機構挑戰日增 徹底改革「整筆撥款」制度

社會福利 – 寫情寫理      2017/10/11

社聯行政總裁 蔡海偉先生

 

特首剛發布任內首份施政報告,當中提出許多民生措施,亦提及會與社福界商討如何優化整筆撥款制度。事實上,整筆撥款制度多年來衍生不少問題,如今必須在沒有前設的情況下徹底改革,檢視社會環境轉變以提供適切服務,這是社福界的共識。

勞工及福利局局長早前在網誌提及部份社福機構缺乏對財務管理的認識。無疑,良好管理和管治可保障服務質素及服務使用者的權益,然而我們擔心,政府在檢討「整筆撥款」制度前夕,局長網誌可能令市民將資助制度的種種問題,簡單地歸咎於機構管理不善,不單有欠公允,更重要是錯判問題,將影響檢討方向,以致長遠的福利發展。

「整筆撥款」實施前,福利津助制度十分僵化。受資助機構聘用員工,不論學歷、薪酬、職位,全部需要社署審批。即使服務出現空隙,機構亦不能調撥資源去滿足需要。「整筆撥款」制度在2000年推行,正要給予機構空間,因應社會轉變,靈活地調撥資源,提供適切服務。

十七年來,社福界利用資助制度的靈活性,開展了更多創新服務,回應不斷增加及轉變的社會需要。然而,「整筆撥款」資助制度的核心問題,即劃一以中位工資作為撥款基準,卻令社福機構陷於困境,員工的工作量不斷上升但未能獲得合理回報,更令管員雙方矛盾持續。

政府即將檢討「整筆撥款」制度,必須處理撥款基準的問題,同時應分析十七年來福利機構面對的三個主要轉變:

1. 社會問題變得更加複雜

人口高齡化,院舍接收愈來愈多認知障礙症長者;教育改革,特殊教育需要兒童更難適應學校制度,轉向福利服務求助;家暴躍升,家庭服務中心社工每天都在救火;壓力爆煲,不少年青人自殺輕生。社會問題愈趨複雜,「整筆撥款」制度卻將資源封頂,以十七年前的人手編制來訂定津助額,但期望受資助機構「靈活」運用資源,去應付今天複雜多倍的社會問題,是否合理?

2. 供求失衡增加員工成本

目前,受資助機構聘用五萬多名員工。跟大部份行業一樣,機構面對人力資源短缺問題,輔助醫療職系及前線護理人員經常存在一至兩成空缺,機構往往需要負擔較高的員工成本。另一方面,不少社工編制均屬於助理職級(文憑社工),但面對複雜的社會問題,機構往往聘用具學位的社工填補文憑社工的職位。「整筆撥款」制度以中位工資作為撥款基準,期望機構通過較高薪的舊人流失、較低薪的新人加入,可節省服務成本。但在複雜多變的人力市場,這個如意算盤打得通嗎?政府多年來沒有檢討撥款基準又是否合理?

3. 引入競爭性撥款壓縮機構資源

在「整筆撥款」制度下,政府原以為機構可以通過新增服務,沖淡舊服務成本上升的問題,紓緩財政壓力。然而,多年來,政府推出不少新服務時,引入服務競投、資源增值、同時使用有時限的項目計劃撥款等,令機構必須設法減低成本、增加服務量以爭取更多資助服務。新增服務結果反而可能增加機構的財務壓力。政府分配資助服務的方式,與「整筆撥款」制度產生甚麼互動效果?是否有利於服務發展,保障質素?

局長在另一篇網誌提問,如果「整筆撥款」基準出現問題,為甚麼機構的整筆撥款儲備比例不斷擴大,甚至被社署取回超額部份?這是必須檢視的問題。然而,有差不多一半機構出現此情況,是否反映整筆撥款制度的結構性問題,不可以簡單地以個別機構管理不善來解釋。政府必須認真檢視制度設計上出現了甚麼問題,以至限制了機構盡用撥款,提供更好的服務。

無論如何,社福機構要提供優質服務,亦要向撥款機構和員工問責。更重要,機構要緊貼社會,與時並進,填補因社會轉變而出現的服務空隙,滿足市民大眾需要。機構的管理正好要在不同持份者的期望中,尋求平衡點。因此,實在不能抽空地檢視機構的財務管理,而忽略整個資助環境的急劇轉變。

檢討「整筆撥款」制度必須全面和徹底,其中包括以下幾個範疇:

1. 社會需要急促轉變,「整筆撥款」的認可人手編制,包括人手數目及資歷,能否應付新增的服務需求?另外,是否需要更多資深的專業社工和督導人員,以確保專業的質素?
2. 人力市場及資源競爭環境複雜多變,「整筆撥款」基準背後的假設是否依然成立?是否需要重新檢視如何訂定基準?
3. 面向服務使用者,如何確保資助制度有利他們獲得優質服務?
4. 面向員工,如何保障他們的薪酬待遇,讓他們安心工作,提供最好服務?
5. 面向市民大眾,如何確保非政府機構保持活力和創新精神,推動社會發展?

最近,社福界就「整筆撥款」制度檢討舉辦聯合諮詢活動,凝聚社福界不同持份者,包括服務使用者、前線員工、管理層、專業人員,深入探討改革制度的方向。這提供了一個很好的平台,讓政府全面掌握問題的核心,爭取不同持分者達致共識,徹底改革「整筆撥款」制度,讓福利服務得以與時並進、持續發展。


(文章刊於2017年10月11日《HK01 - 01博評》)

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