香港社會服務聯會
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立場書

香港社會服務聯會對「香港法律改革委員會慈善組織小組委員會」諮詢文件

公益慈善 – 立場書      2011/10/31

理念:促進慈善事業發展為前題 

香港法律改革委員會(法改會)屬下慈善組織小組委員會發表諮詢文件,提出多項建議,包括重新訂立慈善定義、設立擁有調查權力的「慈善事務委員會」,以至規管籌款活動等,嘗試回應公眾對監管慈善事務的訴求。

過去數星期,香港社會服務聯會(社聯)先後聆聽會員機構董事和主管聲音,又諮詢中小型機構、宗教團體、自助組織、倡導團體、慈善基金會(合共諮詢會議十一次,出席團體超過四百個)等意見,它們普遍認為目前未有適當條件,訂立慈善法。業界擔心,具廣泛權力的監管組織,將約束民間團體的獨立自主,損害慈善事業的發展。社聯認為,由於慈善立法具深遠影響,在未有充份討論前,不應過急立法。

然而,業界普遍認同高透明度及問責性的慈善管理制度,有助確立公眾對慈善機構的認受性,爭取市民的信任。因此,社聯認為即使無須急於訂立慈善法,政府也應:(一)加強監管公開籌款活動,由社會福利署統一發牌要求及程序,並擴大監管範疇,包括郵寄及網上等籌款活動;(二)修改現有稅務條例,要求並統籌獲稅務豁免的慈善組織公開披露年度工作及財務報告。

社聯認為,慈善組織工作,必須得到市民的認受,接受公眾及傳媒監察。政府有責任協助公眾掌握慈善組織的工作,提高資訊透明,讓市民決定是否支持個別的慈善組織。政府也應做好審批公開籌款的把關工作,避免市民受騙,維護市民對慈善組織的信任。

總括來說,社聯提出以下四方面的意見:

一、即使未有條件慈善立法,政府應修訂現有法例

授權部門加強執法,維護市民對慈善的信任

在諮詢過程中,業界提出,由官方委任的委員會缺乏透明度,權力過大,威脅它們的獨立自主。事實上,慈善組織是公民社會的重要推動者,有任務維護社會公義、保障弱勢群體、倡導社會發展,甚至挑戰建制上的不公義,因此應保障它們有一定的獨立自主空間。政府的角色應限於監察慈善組織的真偽、使用公眾資源的透明度和問責性,而避免介入慈善組織的做事手法。

具體而言,業界對成立「慈善事務委員會」有保留的原因包括:

  1. 委員會的權力:建議中的「慈善事務委員會」擁有廣泛的調查和懲治權力。其中,沒收財產、免除或委任額外董事等都是極為重大的權力。由於未有設置適當的制衡和清楚的規管準則,團體普遍擔心「慈善事務委員會」有機會被當權者操控,壓制公民社會。
  2. 委員會的組成:建議中的監管機構,單由官方委任,其組成亦缺乏討論。部份團體提議加入民間授權,例如由獲登記確認的慈善組織互選產生部份委員,增強委員會的公信力。
  3. 與現有架構重疊:現有架構,包括廉政公署、執法部門、相關政府撥款部門等,已有適當法律和規章處理慈善組織的行為。一旦個別慈善機構出現違規,法庭及廉政公署等現有架構已有足夠權力作出裁判,甚至頒令補救措施。因此,有意見認為政府只須加強確定慈善組織真偽和資料披露,以致公眾籌得款項的真確使用,便已足夠。
  4. 成本及可行性:「慈善事務委員會」一旦要監管六千多家慈善組織,涉及資源十分龐大,慈善組織擔心成本轉駕到它們身上。另外,慈善涉及的範圍很廣,需要不同專業和界別參與,可能掌握每一範疇的活動。

然而,業界普遍認同,現行法例存在嚴重漏洞,打擊市民對慈善事業的信心。其中,包括以下兩點:

  1. 公開籌款、管理混亂:目前,籌款活動由不同部門負責發牌,程序及要求不一,引起不少混淆,部分公開籌款活動無須核數,甚至不用申請,讓不法份子有機可乘。尤其街頭募捐漸趨頻繁,而現時確實出現欺詐的籌款,市民有理由懷疑部分活動魚目混珠。
  2. 免稅審批、欠透明度:稅務局有關稅務豁免的法例明顯過時,審核又欠透明度。而豁免後沒有要求團體公開披露財務等資訊,只是數年進行一次複查,容易讓市民對慈善團體產生懷疑。

針對以上兩點問題,社聯建議修訂現有法例,賦予社會福利署及稅務局更大權力,和相關資源人手,讓它們有法可依,加強監管公開籌款活動,同時要求獲稅務豁免的慈善組織公開披露年度工作及財務報告。

二、加強監管公開籌款活動

社聯明白公眾十分關注籌款活動的真確性及善款的使用情況,如不正視現存漏洞,將損害公眾對整體慈善工作的信任。政府必須即時加強行政措施,甚至完善法規,以便強化審批籌款部門的職能,打擊不法的籌款活動,釋除公眾疑慮。

社聯建議:

  1. 統一審批:由於社會福利署相對其他部門有較完善的機制,包括核數等要求,我們建議賦予社署法律權力和適當資源,統一處理和審批進行公眾籌款活動的各類許可証和牌照。同時,我們期望社署具體訂出處理發牌的服務承諾,並因特殊情況出現的突發性申請,保留特快審批的程序。
  2. 交代善款用途:公眾普遍期望善款得以妥善運用。因此,政府在審批籌款活動的同時,亦有責任要求慈善組織交代善款用途。目前,社署對核數已有適當的要求,在這基礎上,可考慮加強籌款活動的工作報告。一旦由社署統一發牌,政府將有條件發放更完整的資訊,包括公開籌款活動的時間、性質、內容、申請組織的背景、以致善款的運用等,方便市民掌握及跟進。
  3. 擴大監管範疇:籌款活動日新月異,除了街頭籌款外,由團體甚或個人發起的網上、郵寄籌款活動、不涉及現金交易的街頭募捐等,各式各樣。我們認為有必要擴大規管範疇,一併處理涉及公眾的籌款活動。
  4. 加強執法:公眾懷疑籌款活動的真偽是法改會研究慈善組織的核心問題,我們期望社署及警方加強執法,正視任何懷疑欺詐的個案,甚至成立類似「控煙辦」的隊伍,專門打擊不良的籌款活動,以釋除市民的疑慮。
  5. 訂定實務守則:慈善組織因應具體需要及成效,可考慮運用義工、受薪職員或聘用籌款或公關公司,進行籌款活動的操作。然而,慈善組織有責任確保所有籌款活動尊重捐款人的權利,披露勸捐者身份、確保勸捐者人身安全、並交代整體籌款的成本。我們建議業界參與訂定非法定的良好籌款實務守則,增加公眾的信心。

三、要求慈善組織公開財務及工作報告

社聯同樣明白公眾關注慈善組織的透明度,包括善款的使用、營運成本、儲蓄運用等情況。慈善組織有責任公開有關資訊,並協助公眾明白慈善款工作的成效。政府可優化現有稅務條例,增撥足夠資源予稅務局,讓它們統籌獲稅務豁免慈善組織公開披露年度工作及財務報告。

社聯建議:

  1. 確立慈善組織名冊:目前,在稅務局登記並獲稅務豁免的慈善組織已有六千多家。最簡便的方法是由稅務局根據目前的登記,整理一份慈善組織的名冊。這份名冊,可成為政府部門(建議為社會福利署)日後審批公開籌活動的依據及基本要求。
  2. 擴大慈善定義:有關稅務豁免的法例已明顯過時,有必要擴大慈善的定義,確立推動環保、促進健康、促進平等慈善宗旨,以反映當代慈善事業的多元化。其中較受關注的「促進人權、衝突的解決或和解」,更必須納入為慈善宗旨,以保障慈善組織推動有關工作。
  3. 將批核準則透明化:同時,稅務局需要改善目前批核的透明度,將有關準則現代化和具體化。由於慈善的範圍十分廣泛,可考慮成立不同的委員會或專家小組,讓稅務局得以吸納不同範疇專業的意見,優化其批核工作。
  4. 設立仲裁機制:目前,稅務局拒絕批發或取消稅務豁免,團體都沒有上訴的機會。為加強批核慈善組織的透明度,可考慮引入仲裁機制,處理稅務豁免的爭議,讓團體有申辯的機會,而政府亦可藉機會解釋批核的準則。
  5. 收集並向公眾披露財務及工作報告:一旦確立慈善組織名冊,稅務局可根據名冊,按年收集並向公眾披露慈善組織的工作及財務報告。只要適當修訂稅務條例,賦予稅務局收集及發放相關報告的權力,並提供相應資源,便可大大提高慈善機構的透明度。一旦慈善組織在財務及工作報告中,刻意欺騙,誤導公眾,有可能是刑事罪行,理當交由警方處理,因此,稅局無須擁有龐大隊伍,核對報告,也不須賦予廣泛調查或審訊的權力。

除此之外,為協助慈善組織增加透明度,披露財務資訊,社聯建議:

  1. 統一慈善會計準則及報告模式:目前,不同政府部門要求的會計準則不同,增加慈善組織披露的困難。政府應與專業團體合作,設計一套簡單、統一、公眾容易理解、符合慈善組織實況的會計準則及報告模式,讓慈善組織減低披露的成本,亦方便市民查閱。
  2. 豁免或協助小型慈善組織符合核數要求:小型慈善組織未必有能力付擔核數師專業費用。政府可考慮豁免年度開支少於一百萬團體的核數要求,以其董事會批核的財務報告代替。社署亦可考慮以資助租金的方式,對小型組織提供協助,讓它們有機會提交核數報告。

四、加強捐款者教育

儘管目前未有適當條件慈善立法,社聯肯定今次諮詢過程中,社會廣泛討論。社聯認為公眾認受,市民信任是任何慈善工作的基礎。清晰、透明的慈善組織管理制度,有助促進慈善公益事業的發展。面對公眾對慈善問責的訴求,慈善組織有必要更面向公眾,接受市民大眾及傳媒的監察。我們認為,政府與慈善組織,有必要加強合作,推動公眾教育,讓他們一方面掌握捐款者的權利,另一方面亦更明白慈善組織的運作,更積極及更有效地參與慈善工作。

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